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Podiumsdiskussion zur Bürgerbeteiligung bei Großprojekten beim Deutschen Sparkassen- und Giroverband am 13.12.2011 in Berlin, alle Fotos: Stein-Gesellschaft, Peter Himsel

4. Hauptstadtgespräch: Bürgerbeteiligung bei Großprojekten –
Chance oder Risiko für die repräsentative Demokratie?

„Stuttgart 21“ hat durch den massiven öffentlichen Protest in eindrucksvoller Weise gezeigt, dass unser Bürgerbeteiligungskonzept – gerade bei Großprojekten – stark in Frage gestellt wird und scheinbar demokratisch getroffene Entscheidungen in unserer repräsentativen Demokratie nicht mehr wie selbstverständlich konsensfähig sind. Die erheblichen Schwierig­keiten, die sich aus dem Bürgerprotest für die Umsetzung von „Stuttgart 21“ oder auch ande­ren Großprojekten ergeben, machen es notwendig, über neue Formen und Wege der Betei­ligung von Bürgern nachzudenken. Das 4. Hauptstadtgespräch fragte daher am 13. Dezem­ber 2011 in Berlin nach Möglichkeiten, neuen Formen, Chancen und Risiken der Partizipa­tion von Bürgern bei der Realisierung von Großprojekten im System der repräsentativen Demokratie.

Begrüßung durch Heinrich Haasis, DSGV

Heinrich Haasis, Präsident des Deutschen Sparkassen- und Giroverbandes und Präsidial­mitglied der Freiherr-vom-Stein-Gesellschaft, richtete als Hausherr in seinem Grußwort den Fokus auf die kommunale Selbstverwaltung als Ausdruck der gelebten Demokratie und fragte, was falsch gemacht wurde angesichts der massiven Proteste, wie sie bei Stuttgart 21 aufgetreten sind, und was unsere Gesellschaft angesichts dieser Erfahrungen nach vorne bringen könne.

Prof. Dr. Hans-Günter Henneke, Vizepräsident der Freiherr-vom-Stein-Gesellschaft ergänzte in seinem Grußwort dazu den Aspekt der Verfahrensbeschleunigung, der bei der Beteiligung von Bürgern bei groß angelegten Projekten in Zukunft wesentlich sein würde, um im reprä­sentativen System handlungsfähig zu bleiben.

Moderator Thorsten Alsleben, Kienbaum Consultants International GmbH

Unter der professionellen Moderation von Thorsten Alsleben, Repräsentant der Kienbaum Consultants International GmbH Berlin und früher Korrespondent im ZDF-Hauptstadtstudio, diskutierten der Jurist Prof. Dr. Jan Ziekow, Deutsches Forschungsinsti­tut für öffentliche Verwaltung Speyer sowie Mediator und Fachgutachter in Planungsverfahren und der ehemalige Staatssekretär im Umweltministerium NRW und in Planungssachen erfahrene Rechtsanwalt Dr. Alexander Schink Fragen der Vergangenheit, Gegenwart und Zukunft von Bürgerbeteiligung in Deutschland. Dr. Ullrich Sierau, der als Oberbürgermeister der Stadt Dortmund die kommunale Seite vertreten sollte, war leider kurzfristig verhindert.

Ist-Analyse: Wieviel Demokratie steckt in derzeitigen Planungsverfahren?

Bei öffentlichen Planungen

Prof. Dr. Jan Ziekow, Speyer

Vor einem sehr interessierten Fachpublikum mit Experten aus Politik, Verwaltung, Planung und in Initiativen engagierten Bürgern beschrieb Prof. Ziekow zunächst die je nach Bereich und Investor unterschiedlichen Gesetzeslagen. Das Berg­recht etwa, das bei Geothermie-Kraftwerken zur Anwendung kommt, sähe z.B. gesetzlich (soweit es sich nicht um UVP-pflichtige Vorhaben handelt) gar keine Bürgerbeteiligung vor. Im Verkehrsplanungsbereich oder bei immissionsschutzrechtlich relevanten Projekten wie Kohlekraftwerken gäbe es international vorzeigbare Regelungen. In Einzelfällen, wie etwa bei Lärmemissionen eines Einkaufszent­rums, also einem Projekt im Baubereich, sei Bürgerbeteiligung wiederum nicht immer verpflich­tend.

Bei Verkehrsinfrastrukturprojekten bestehe u.a. das Problem, dass die Beteiligung im Planfestellungsverfahren zwar sehr umfassend sei, die Zeiträume von der Beteiligung bis zur Umsetzung aber – so wie bei „Stuttgart 21“ – so langfristig werden könnten, dass Beteiligte und Betroffene verschiedenen Generationen angehörten. Hier wäre eine Verfahrensbeschleunigung bzw. ein verbessertes Verfahrensmanagement ein ganz ambitioniertes Ziel.

Bei privaten Projekten

„Privater Investor“ oder „öffentlicher Träger“ sei ein weiterer Aspekt, der – wie Dr. Schink aus seiner Erfahrung als Anwalt berichtet – zu unterschiedlichen Ausgangslagen führe. Private Investoren scheuten die Bürgerbeteiligung oftmals und versuchten sie weitestgehend zu um­gehen, da sie die Wirtschaftlichkeit ihres Projektes durch die Einflüsse der Bürgerbeteiligung und den erforderlichen zeitlichen Mehraufwand und die Mehrkosten gefährdet sähen. Bei öffentlichen Trägern dagegen gehöre die Bürgerbeteiligung i.d.R. zu den Standards.

 Dr. Alexander Schink, Düsseldorf

Der Bürger kann sich einbringen, aber nichts entscheiden!

Ganz grundsätzlich und fundamental sei das Problem, so wie Dr. Schink betonte, dass Bür­gerbeteiligung, wenn es um konkrete Projekte gehe, erst an der Stelle anfinge, wo es nur noch um das Wie, nicht jedoch um das Ob des Projektes geht. Selbst bei den vorgelagerten Raumordnungsverfahren sehen die Einflussmöglichkeiten der Bürger kein generelles Veto gegen bestimmte Planungen vor. Zudem sind hier u.a. die zeitlichen und räumlichen Spiel­räume noch so weit, dass konkrete Vorstellungen über die damit genehmigungsfähigen Pro­jekte einiger Erfahrung bedürfen. Zudem sind diese Planungen und die Möglichkeiten der Einflussnahme kaum im öffentlichen Bewusstsein.

Wertewandel in der Gesellschaft – veränderter Anspruch an Bürgerbeteiligung

Bei den Bürgern heute sei laut Dr. Schink jedoch festzustellen, dass sie sich vermehrt für das öffentliche Leben und das, was in ihrem Lebensumfeld stattfindet, interessierten. Ihr In­teresse ginge heute dahin, über den Sinn von Projekten grundsätzlich und werteorientiert nachzudenken. Daraus erwachse der Bedarf einer „fundamental anderen Bürgerbeteiligung“, als sie heute praktiziert und angeboten werde. Wie Prof. Ziekow ausführte, seien es gerade bei Großprojekten nicht (nur) Interessenkonflikte, die zu bewältigen seien, sondern Wertkon­flikte. Darauf sei das Repräsentativsystem jedoch nicht ausgelegt.

Erforderlich sei ein Mentalitätswandel. Man dürfe nach Meinung von Prof. Ziekow nicht (nur) auf die Akzeptanz von Projekten aus sein, sondern es müsse (auch) eine Bereit­schaft entstehen, mit den Bürgern Zukunftsbilder, Werte und Ideale zu diskutieren. Dazu sei ein verbindlicher Rechtsrahmen zu schaffen, der auch private Unternehmer einbinde. Sog. Gutachterstreits, die sich zur Zeit häufig ergäben, seien zumeist nicht zielführend.

Anspruch direktdemokratischer Beteiligung muss sich in neuen Bürgerbeteiligungsverfahren und -formen wiederfinden

Während die aktuellen Gesetzesentwürfe aus dem Verwaltungsverfahrensrecht, die bei Planfeststellungsverfahren z.B. eine Bürgerbeteiligung bereits vor Antragstellung vorschrei­ben, unkritisch seien, läge die Herausforderung in der Gestaltung professioneller, bürger­orientierter Verfahren.

Konkret empfahl Prof. Ziekow, die Beteiligungsaktionen durch unabhängige Kommunikati­onsprofis, wobei es sich auch um besondere Behörden handeln könne, moderieren zu lassen, sich „in einem angemessenen Rahmen zu treffen“, mit offe­nen Karten zu spielen und eine „perpetuierte Diskussions- und Kommunikationsarena zu installieren, die Vertrauen schafft und auch immer wieder die Möglichkeit zur Rückkopplung“ bietet. Instrumentell seien Verfahren mit Bürgerbeteiligung und auch mit Entscheidungen durch die Bürger im System der repräsentativen Demokratie integrierbar.

Je nach Sachbereich ein speziell zugeschnittenes, mehrstufiges Verfahren bzw. einen Kommunikationsprozess zu entwickeln, sei sowohl für öffentliche, private und halbprivate (z.B. der Bahn) Träger gut angelegtes Geld. Der sog. Runde Tisch bei der Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie sei hier schon gute Praxis. Bei der umfangreich vorgeschriebenen Bürgerbeteiligung im Rahmen des Netzausbaubeschleunigungsgesetzes (NABEG), das eine hochstufige Planungsebene betrifft, liege die Herausforderung in der bürgerverständlichen Vermittlung von hoch abstrakten und komplexen Zusammenhängen. Social Media eigneten sich hier nur bedingt. Den Bür­gern müssten in prozessbegleitenden Formaten wie Planungszelle, Bürgerkongress, Runder Tisch etc. Experten an die Seite gestellt werden – ein aufwendiger und kostenträchtiger Pro­zess, der Unternehmen dazu verleiten könne, die Bürgerbeteiligung der öffentlichen Seite zu überlassen. Andererseits, so Prof. Ziekow, seien Bürgerbeteiligungskosten auch politische Kosten, für die das Gebührenrecht Möglichkeiten einer Kostenteilung zwi­schen Allgemeinheit und Projektträger biete.

Ersatz der Repräsentativen Entscheidung durch Direkte Demokratie?

Letztlich wurde die Frage diskutiert, inwieweit direktdemokratische Entscheidungen im repräsentativen System sinnvoll seien. Wer alles sei an direkt demokratischen Entscheidun­gen zu beteiligen: bei Stuttgart 21 nur die Stuttgarter? Oder die Baden-Württemberger? Oder alle, durch deren Bundesland die Linie verläuft? Weiterhin stelle sich die Frage nach den Quoren: Ein Minimum von 20 % sei hier nach Meinung von Prof. Ziekow sinnvoll. Müsste die gesamte Bun­desbevölkerung beteiligt werden, wären aber sicher nur 2 % machbar. Sind solche Entschei­dungen dann noch repräsentativ? Besteht bei Bürgerbeteiligung nicht generell die Gefahr, dass nur die mitmachen, die dagegen sind? Der Volksentscheid zu Stuttgart 21 legt diese Vermutung nahe. – Der Landes- und der kommunale Bereich jedoch bieten über die Finanzierungsfragen sehr gute Voraussetzungen für eine sinnvolle Beteiligung: Bür­ger könnten z.B. bei (halb-)privaten Projekten entscheiden, wie hoch der öffentliche Finan­zierungsanteil sein soll.

Nach Meinung von Dr. Schink habe das repräsentative System klare Vorteile. Die zuständigen Verwaltungsbehörden seien mittelbar demokratisch legitimiert und zuständig, die Bürger seien über die Beteiligungsverfahren mittelbar und unmittelbar in das System mit einbezogen. Nur die Verfahren müssten optimiert werden. Auf kommunaler Ebene könnte das repräsentative System verbessert werden durch Überlegungen zum Bürgerentscheid und Bürgerbegehren bei der Bauleitplanung – wie z.B. in Nordrhein-Westfalen. Direktdemokratische Elemente erwiesen sich bei genauerer Betrachtung i.d.R. als problematisch.

Diskussion

Unser Gast Dr. Arnold Wallraff

Im Rahmen der Diskussion mit dem Auditorium wurde anhand des Beispiels der Planung der Startbahn Nord am Frankfurter Flughafen von Dr. Arnold Wallraff ver­deutlicht, dass in großangelegten Bürgerbeteiligungsverfahren durchaus erhebliche Fehler gemacht werden könnten. Zum einen habe die Landesregierung sich unglaubwürdig gemacht, da sie einerseits das Mediationsverfahren in Auftrag gegeben haben, andererseits aber über die FraPort einen konterkarierenden Planfeststellungsantrag zuließ. Zum anderen sei die Flugroutenplanung, die letztlich zu den Belastungen für die Anwohner führt, während der Beteiligung sehr hypothetisch gewesen, so dass Viele, die später betroffen wurden, davon vorher nichts geahnt hätten.

„Die Tragik der Allmende“ beenden

In Bezug auf den Luftraum wurden von Dr. Arnold Wallraff auch die öffentlichen Güter, die Allmende, als solche thematisiert. Unter Verweis auf das Werk von Elinor Ostrom „Die Verfassung der Allmende“ werden in den Wirtschaftswissenschaften Allmendegüter als Gemeingut angesehen, das ökonomisch nicht bewertet ist, allen frei zur Verfügung steht und deshalb i.d.R. sehr ressourcenverzehrend angeeignet und genutzt wird. Diese „Tragik der Allmende“ könne durch staatliche Verfügungsregulierungen gesteuert werden. In diesem Sinne wurde angeregt, dass Belastungen des sehr wertvollen Gemeinguts „Luftraum“ durch Emissionszertifikate, die von Investoren erworben werden müssten, auf ökonomischem Weg reguliert werden sollten.

Dr. Schink stellte dem entgegen, dass es dann durch die unterschiedliche Finanzkraft von öffentlichen und privaten Investoren zu neuen Problemlagen käme. Ferner wäre die Bürgerbeteiligung aus­gehebelt, da der Zertifikatspreis nicht mit den Bürgern direkt auszuhandeln und an sie zu zahlen sei, sondern an den Staat. Bürgerbeteiligung – ggfs. auch mit Mediation – vor der Antragstellung sei seiner Meinung nach sinnvoller – wenn die Ergebnisse in der Planung Berücksichtigung fänden. Prof. Ziekow ergänzte, dass es – gerade in Anlehnung an Ostroms Institutionenansatz aus dem Buch “Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action” – z.B. im Energiebereich sinnvoll sein könne, eine genossenschaftliche Allmendeorganisation zu schaffen, die für das Gemeindegebiet gemeinschaftlich entscheidet, durch welche Energieproduktionsformen und -firmen die Kommune bewirtschaftet werden soll.

Wer ist „der Bürger“?

Die weitere Diskussion ging in Richtung idealisierter und verallgemeinernder Vorstel­lungen von Akteuren, Bürgern und dem, was Kommunikation leisten könne – mit dem Schluss, dass es den Bürger, der in Bezug auf die Beteiligung vollkommen berechenbar sei, nicht gebe und Kommunikation auch nicht immer alles lösen könne. Es kam hier von Norbert Große Hündfeld auch der Hinweis auf sog. organisiertes Protestbürgertum, das Protestwilligen fertige Kampagnen anböte. Diesen Leuten ginge es aber häufig um andere Probleme, die sich aus unserer Demokratie ergä­ben.

Unser Gast Andree Halpap

Andree Halpap, Vertreter einer Bürgerinitiative zum Lärmschutz im Rahmen des Ausbaus einer Bundes­autobahn, ergänzte zu diesem Thema seine Erfahrung, dass beteiligte Bürger auch neue Ideen in Verfahren einbringen und Verfahren dadurch verbessern könnten – z.B. Fotovoltaik auf Lärmschutzwänden. Damit werde verdeutlicht, dass es bei Bürgerbeteiligung nicht nur um Akzeptanz bei den Bürgern gehen müsse, sondern auch um die Ausnutzung von „Schwarm­intelligenz“.

 
Dr. Manfred Scholle, Mitglied des Kuratoriums der Stein-Gesellschaft

Dr. Scholle, Vorstandsvorsitzender der Gelsenwasser AG i.R., brachte in die Diskussion ein, dass das Bergrecht gar keine Bürgerbeteiligung und auch keine Umweltverträglichkeitsprü­fungen vorsähe, was besonders beim Fracking zu großen Protesten führe. Klassisch sei das Bergrecht in Deutschland sehr positiv besetzt und habe daher lange zu keinen Bürgerpro­testen geführt. Heute sei eine Gesetzesänderungsinitiative des Bundestages aber dringend erforderlich, da es sich gerade beim Fracking um Großprojekte handele, die in ihrem Ausmaß weiter über das von „Stuttgart 21“ hinausgingen. Eine Angleichung der Mitwirkungsvorschriften in den einzelnen Rechtsgebieten sei dringend erforderlich, um als Politik nicht unglaubwürdig zu werden und berechtigte massive Proteste zu vermeiden.

Resümee

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass es sich bei der „Bürgerbeteiligung bei Großprojekten“ um ein komplexes Thema handelt, wie die sehr detailreiche und teils kontroverse Diskussion gezeigt hat. Im Ergebnis ist festzuhalten, dass die direkte Demokratie weder als ausschließliches noch als Ersatzentscheidungsorgan an Stelle der repräsentativen Demokratie der „Heilsbringer“ in Großprojekten ist und rechtliche Rahmenbedingungen nur eine Facette ausmachen können.

Sinnvoll erscheint es vor dem Hintergrund der aktuellen gesellschaftlichen Entwicklungen, bei Großprojekten die Bevölkerung vorab direkt zu befragen, ob ein Projekt überhaupt durchgeführt werden soll und hier das System der repräsentativen Demokratie zu durchbrechen. Bezüglich dem Wie einer Projektrealisierung kann Bürgerbeteiligung nur prozessorientiert gelingen. Den Kommunen kommt dabei im föderalen System und im Rahmen ihres Selbstverwaltungsauftrages eine tragende Rolle für die angemessene Beteiligung der Bürger zu: Sie können Motor, Verhinderer oder Medium zur besseren Bürgerbeteiligung sein.

Sylvia Monzel, Freiherr-vom-Stein-Gesellschaft

Programm

19:00 Uhr | Empfang
19:30 Uhr | Begrüßung
Heinrich Haasis | Präsident des Deutschen Sparkassen- und Giroverbandes
Dr. Dietrich H. Hoppenstedt | Präsident der Freiherr-vom-Stein-Gesellschaft

19:45 Uhr | Diskussion
Dr. Alexander Schink | Staatssekretär a.D., Rechtsanwalt
Prof. Dr. Jan Ziekow | Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer

Moderation
Thorsten Alsleben | Repräsentant der Kienbaum-Unternehmensgruppe in Berlin,
ehemaliger Korrespondent im ZDF-Hauptstadtstudio

21:15 Uhr | Imbiss