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8. Hauptstadtgespräch:
Dezentralität – Moderne Leitidee für Selbstverwaltung, Mittelstand und Kreditwirtschaft

 Copyright alle Fotos: Stein-Gesellschaft/Raum11/Gregor Fischer

Worum es geht

Die Betonung einer dezentralen, von den Bürgern vor Ort getragenen und legitimierten Art der Aufgabenwahrnehmung ist eines der Kernelemente der Selbstverwaltungsidee des Freiherrn vom Stein, welches bis heute überdauert und in Art. 28 Abs. 2 GG mit der darin den Gemeinden gewährten Befugnis zur  eigenverantwortlichen Wahrnehmung der örtlichen Angelegenheiten auch verfassungsrechtlich fest verankert ist.

Ganz in diesem Sinne hat die Freiherr-vom-Stein-Gesellschaft ihr 8. Hauptstadtgesprächs, das am 9.2.2015 in den Räumen der KfW stattfand, unter das Motto „Dezentralität – Moderne Leitidee für Selbstverwaltung, Mittelstand und Kreditwirtschaft“ gestellt. Das geschah auch in dem Bewusstsein, dass die Vorteile dezentraler Strukturen immer wieder aufs Neue verdeutlicht und gegenüber starken zentralistischen Bestrebungen, die ihre Ursache nicht zuletzt in dem Vereinheitlichungsanspruch der europäischen Rechtsetzung haben, verteidigt werden müssen.

Beispielhaft dafür steht das 20. Hauptgutachten der Monopolkommission, in dem das sparkassenrechtliche Regionalprinzip als gesetzlich angeordnetes Gebietskartell qualifiziert wurde, das gegen das europäische Wettbewerbsrecht verstoße und deshalb nicht länger Bestand haben könne. Die Monopolkommission plädiert auf diese Weise für die Abschaffung eines der zentralen Bauelemente des deutschen Sparkassensystems und gefährdet damit ohne Not die Stabilität eines wesentlichen Teils der deutschen Kreditwirtschaft, der seine Leistungsfähigkeit erst jüngst während noch immer nicht vollständig überwundenen Wirtschafts- und Finanzkrise eindrucksvoll unter Beweis gestellt hatte – fraglos Stoff genug für eine interessante Diskussionsrunde.

Begrüßung und Überblick  

Begrüßung durch den Hausherrn der KfW Bankengruppe,
Dr. Ulrich Schröder,
Präsidialmitglied der Freiherr-vom-Stein-Gesellschaft e.V.

Die Erwartungen wurden nicht enttäuscht, wozu sicher auch das hochkarätig besetzte Podium beitrug. Diskutiert wurden die einzelnen Aspekte des Themas von Georg Fahrenschon, Präsident des Deutschen Sparkassen- und Giroverbandes, Ulrich Grillo, Präsident des Bundesverbandes der Deutschen Industrie, sowie Martin Hellwig, Direktor am Max-Planck-Institut zur Erforschung von Gemeinschaftsgütern und von 2000 – 2004 selbst Vorsitzender der Monopolkommission. Das Eingangsstatement stammte von Hans-Günter Henneke, Hauptgeschäftsführer des Deutschen Landkreistags. Ulrich Schröder, Vorstandsvorsitzender der KfW Bankengruppe, begrüßte an Stelle des erkrankten Präsidenten der Freiherr- vom-Stein-Gesellschaft, Dietrich H. Hoppenstedt, die zahlreich erschienen Gäste und sprach auch das Schlusswort. Die Moderation hatte Sven Afhüppe, Chefredakteur des Handelsblatts, übernommen.

I. Verfassungsrechtliche Grundlegung: Dezentralität und kommunale Selbstverwaltung 

Die Lektüre der Ausführungen der Monopolkommission zum sparkassenrechtlichen Regionalprinzip lassen den Leser nicht zuletzt deshalb einigermaßen ratlos zurück, weil die Mitglieder der Kommission die Vorgaben der Verfassungsgarantie der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG) weitgehend ausgeblendet bzw. unzutreffend interpretiert haben. Die Aufgabe, dies zurechtzurücken, viel Henneke zu, der zu Beginn der Veranstaltung deutlich machte, dass das kommunale Selbstverwaltungsrecht – und damit die Prinzipien von Dezentralität und Subsidiarität – seit der durch den Freiherrn vom Stein geprägten Städteordnung des Jahres 1808 ein wesentlicher Baustein der deutschen Staatsordnung sind. Selbstverwaltung in diesem Sinne dürfe aber nicht auf eine verwaltungsorganisatorische Funktion verkürzt werden. Wesensmerkmal der vom Grundgesetz ausgeformten kommunalen Selbstverwaltung sei vielmehr auch, dass die Landkreise, Städte und Gemeinden eigenständig demokratisch legitimiert seien. Daraus ergebe sich zugleich eine horizontale Zuständigkeitsbeschränkungen gegenüber anderen Kommunen. Denn die Bürger einer Kommune vermitteln den Organen und Einrichtungen „ihrer“ Kommune im Wahlakt zwar demokratische Legitimation, aber nur für ein Handeln ihnen selbst gegenüber. Das wirtschaftliche Handeln „ihrer“ Kommune auf dem Gebiet einer anderen Kommune könnten sie dagegen nicht legitimieren. Die Folge diese Beschränkung auf das eigene Hoheitsgebiet ist, dass sich kommunale Wirtschaftsunternehmen nicht aussuchen können, wo sie tätig werden wollen, sondern sich um die Versorgung des Gebiets ihres Trägers kümmern müssen.

Für Henneke ist dies einer der Schlüssel für die relativ gleichmäßige wirtschaftliche Entwicklung in Deutschland, zugleich aber auch einer der Gründe dafür, warum es gerade im Bereich der kommunalen wirtschaftlichen Betätigung immer wieder zu Konflikten mit dem Europarecht kommt. Aus nationaler Perspektive bildeten die kommunalen Träger und deren Verantwortung für eine ausreichende Versorgung ihres Gebiets vor allem mit Leistungen, die unter dem Begriff der „Daseinsvorsoge“ zusammengefasst werden, den entscheidenden Bezugspunkt. Das Europarecht kenne mit den Leistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse zwar eine vergleichbare Kategorie, gehe aber im Sinne einer aufgabenbezogenen Betrachtungsweise im Grundsatz davon aus, dass auch diese Leistungen am Markt bereitgestellt würden und ein Engagement der öffentlichen Hand nur im Fall eines Marktversagens und nur auf der Grundlage eines Betrauungsaktes in Betracht komme.

Zum Abschluss seiner einführenden Worte räumte Henneke ein, dass das Prinzip einer Beschränkung kommunaler Wirtschaftstätigkeit auf das Gebiet der eigenen Gemeinde nicht mehr in allen Bereichen durchgehalten werde. Einer dieser „Sündenfälle“ sei der Bereich der Energieversorgung, wo es als Folge der Marktöffnung zu einer Lockerung des Territorialitätsprinzips gekommen sei. Henneke mahnte angesichts der klaren Vorgaben des Demokratieprinzips aber auch dazu, dass einer wirtschaftlichen Betätigung von Kommunen außerhalb der Grenzen ihres eigenen Zuständigkeitsbereichs nicht Tür und Tor geöffnet werden dürfte.

II. Dezentralität in der Europäischen Union 

Moderator Sven Afhüppe,
Chefredakteur des Handelsblatts

Im Anschluss an Hennekes einführende Worte lenkte Afhüppe das Augenmerk der drei Diskutanten nicht sofort auf das Regionalprinzip, sondern stellte zunächst die Frage, ob das gute Abschneiden rechtsgerichteter, nationalistischer Parteien bei der letzten Europawahl seine Ursache nicht auch in einer verbreiteten Sorge haben könnten, dass die Nationalstaaten zu viel ihrer Macht an „Brüssel“ abgegeben würden, dass der europäische Einigungsprozess also zu einem Verlust nationaler Identität führen könnte, ob also – anders gewendet – ein höheres Maß an Dezentralität die Akzeptanz der europäischen Idee verbessern könnte.

Fahrenschon warnte davor, aus den Wahlergebnissen radikaler Parteien voreilig weitreichende Schlüsse zu ziehen. Viele Wähler dürften ihre Stimme bei der Europawahl dafür eingesetzt haben, ihrer jeweiligen nationalen Regierung einen „Denkzettel“ zu verpassen. Grillo wies ergänzend darauf hin, dass zwei Drittel der Mandatsträger im Europaparlament Befürworteter der europäischen Einigung seien. Wichtig sei allerdings, darin stimmten die Diskutanten überein, dass man den Bürgern „Europa“ besser erkläre. Das gelte etwa für das Zusammenspiel und die Rollenverteilung der verschiedenen europäischen Institutionen, aber auch für die positiven Auswirkungen, die die Errichtung eines einheitlichen Binnenmarktes für jeden einzelnen Bürger habe. Es sei fatal, so Hellwig, wenn angesichts der Finanz- und Wirtschaftskrise in der Öffentlichkeit der Eindruck entstehe, „Europa“ sei ein System zur Umverteilung von Wohlstand zwischen dem Norden, namentlich Deutschland, und Ländern wie Griechenland, Spanien oder Portugal. Selbstverständlich gebe es immer wieder Entscheidungen aus Brüssel, die bei den Bürgern für Unverständnis sorgten, z. B. die Abschaffung der Glühbirne. Bei solchen Entscheidungen müsse man aber sehr genau analysieren, wie sie zustande gekommen seien. Häufig handele es sich dabei um Initiativen der Mitgliedstaaten, die auf diese Weise Vorhaben, die auf nationaler Ebene zum Scheitern verurteilt gewesen wären, auf dem Umweg über „Europa“ durchsetzen konnten. Positive Wirkungen europäischer Maßnahmen wie z. B. die deutliche Senkung der Preise für grenzüberschreitende Telefongespräche gerieten dagegen leicht in Vergessenheit. Auch Grillo sprach sich dafür aus, die Vorteile des Binnenmarktes stärker in den Vordergrund zu rücken. Fahrenschon stimmte dem zum, mahnte auf der anderen Seite aber vor zuviel Zentralismus. Man brauche nicht für alles eine zentrale, von Brüssel vorgegebene Blaupause.

Prof. Dr. Martin Hellwig
Direktor des Max-Planck-Instituts zur Erforschung von Gemeinschaftsgütern

Angesprochen war damit die Frage, was in einem Gebilde wie Europa auf zentraler Ebene, was dezentral entschieden werden sollte. Hellwig meinte dazu, es müsse zwischen Rechtsetzung und Vollzug unterschieden werden. In vielen Fällen sei es sinnvoll, wenn Normen auf einer übergeordneten Ebene gesetzt würden, insbesondere wenn es um potenziell grenzüberschreitende Sachverhalte gehe. Es würde jedermann einleuchten, dass es nicht sinnvoll wäre, wenn es in Deutschland nicht nur ein Bürgerliches Gesetzbuch gäbe, sondern jedes Bundesland eigene Regelungen für den Abschluss von Verträgen etc. erlassen haben würde. Deshalb spreche auch viel für ein gesamteuropäisches Zivilgesetzbuch. Ein gutes Beispiel sei im Übrigen das europäische Wettbewerbsrecht. Dieses gebe einerseits allgemeingültige Regelungen vor, die sicherstellten, dass der Wettbewerb zwischen Unternehmen aus verschiedenen Mitgliedstaaten nicht übermäßig beeinträchtigt werde, räumten andererseits aber auch den Mitgliedstaaten einen ausreichenden Spielraum ein, um selbstbestimmte öffentliche Interesse durchsetzen zu können. Dass es wiederum einer Missbrauchskontrolle durch die europäischen Instanzen bedürfe, wenn die Mitgliedstaaten im öffentlichen Interesse Ausnahmen vom Wettbewerbsprinzip vorsähen, verstehe sich von selbst.

III. Das sparkassenrechtliche Regionalprinzip – bewahren oder abschaffen?

Mit dieser Wendung hatte die Diskussion das zentrale Thema des Abends erreicht, die Frage nämlich, ob das sparkassenrechtliche Regionalprinzip als gesetzlich angeordnetes Gebietskartell dem europäischen Wettbewerbsrecht zuwiderläuft, wie dies der Auffassung der Monopolkommission entspricht.

Hellwig stellte sich auf die Seite der Monopolkommission. Rein juristisch betrachtet hätte die Monopolkommission Recht. Art. 101 AEUV verbiete apodiktisch alle Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen, welche den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen geeignet sind und eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs innerhalb des Binnenmarkts bezwecken oder bewirken. Eine solche den Wettbewerb beschränkende Verhaltensweise läge hier vor; dass die Sparkassen kraft Gesetzes daran gehindert seien, unter einander in Wettbewerb zu treten, ändere an der unionsrechtlichen Bewertung nichts. Unerheblich sei auch, dass die Sparkassen in ihrem Gebiet dem Wettbewerb der Genossenschafts- und der Geschäftsbanken ausgesetzt seien – darauf hatte nicht zuletzt Grillo hingewiesen und damit seinen Zweifeln an den Ausführungen der Monopolkommission Ausdruck verliehen. Entscheidend sei vielmehr alleine, dass die Sparkassen aufgrund des Regionalprinzips untereinander nicht in Wettbewerb treten könnten. Hellwig machte aber auch deutlich, dass er das sparkassenrechtliche Regionalprinzip sowie das damit in einem engen Zusammenhang stehende Verbundsystem ökonomisch für äußerst sinnvoll erachtet. Beides habe sich nicht zuletzt in der Wirtschafts- und Finanzkrise bewährt.

Georg Fahrenschon,
Präsident des Deutschen Sparkassen- und Giroverbandes,
Mitglied der Freiherr-vom-Stein-Gesellschaft e.V.

Mit seiner juristischen Ablehnung des Regionalprinzips stand Hellwig an diesem Abend allein. Fahrenschon knüpfte an den Anfang der Diskussionsrunde an und meinte, es sei ihm unverständlich, wie man auf den Gedanken verfallen könne, ein System, dessen Funktionsfähigkeit allgemein anerkannt werde und dessen Leistungsfähigkeit sich in einer extremen Krisensituation erwiesen habe, ohne zwingenden Grund mit Blick auf angeblich entgegenstehende Regelungen des europäischen Wettbewerbsrecht in Zweifel zu ziehen. Eine solche Vorgehensweise sei geeignet, der Skepsis gegenüber „Europa“ neue Nahrung zu geben. Welche Folgen es haben würde, wenn man das Regionalprinzip der Forderung der Monopolkommission entsprechend aufhöbe, ließe sich in Spanien beobachten. Dort habe die Regierung das sparkassenrechtliche Regionalprinzip beseitigt und aus zuvor 76 regionalen Sparkassen 20 neue Institute gebildet, die miteinander in Wettbewerb getreten und (auch) dadurch in eine wirtschaftliche Schieflage geraten seien. Auch juristisch halte er die Argumente der Monopolkommission nicht für durchschlagend. Das sparkassenrechtliche Regionalprinzip sei zwingender Ausfluss der territorialen Gliederung des gesamten Staatsgebiets in kommunale Körperschaften, die mit dem Recht der Selbstverwaltung ausgestattet seien. Solche staatsorganisationsrechtlichen Grundentscheidungen würden vom Unionsrecht prinzipiell nicht in Frage gestellt.

Auch Grillo verteidigte das Regionalprinzip. Gerade weil die Geschäftsbanken sich immer stärker aus den Regionen zurückzögen und ihr Filialnetz weiter ausdünnten, sei es wichtig, dass es überall Sparkassen gäbe. Für die Kreditversorgung der mittelständischen Wirtschaft seien die Sparkassen – neben den Genossenschaftsbanken – unverzichtbar. Insoweit gebe es eine sinnvolle Aufgabenteilung mit den Geschäftsbanken, die insbesondere die Finanzierung größerer Unternehmen übernähmen und auf den internationalen Märkten tätig seien.

Nicht nur das sparkassenrechtliche Regionalprinzip, auch die Rolle der Landesbanken war Gegenstand der Diskussion. Hellwig bemerkte, dass diese in der Wirtschafts- und Finanzkrise im Gegensatz zu den Sparkasse eine eher unrühmliche Rolle gespielt und mit Steuermitteln hätten gestützt werden müssen. Auf diese Weise habe die öffentliche Hand Marktaustritte von Instituten verhindert, die von der Sache her geboten gewesen wären. In der Vergangenheit seien die Landesbanken darüber hinaus – darauf wies auch Grillo hin – mitunter zur Verfolgung industriepolitischer Zwecke missbraucht worden. Fahrenschon dagegen betonte die Bedeutung der Landesbanken im Verbund der Sparkassen. Er verwies in diesem Zusammenhang auf die hohe Exportorientierung auch der mittelständischen Wirtschaft und machte deutlich, dass die einzelne Sparkasse vor Ort mit der Abwicklung internationaler Geschäfts- und Kreditbeziehungen überfordert sein könne. Daher brauche man den Verbund.

IV. Dezentralität auch in der Energieversorgung? 

Ulrich Grillo,
Präsident des Bundesverbandes der Deutschen Industrie e.V. (BDI)

Während alle Diskutanten darin übereinstimmten, dass – jedenfalls aus der ökonomischen Perspektive – das den Sparkassensektor prägende Regionalprinzip sinnvoll sei, bestand bei der am Ende der Diskussion noch kurz angesprochenen Frage, wie viel Dezentralität im Bereich der Energieversorgung möglich ist, ein deutlich heterogeneres Meinungsbild. Insbesondere Grillo hob hervor, dass die Energieversorgung sinnvoll nur zentral organisiert werden könne, am besten auf europäischer Ebene. Der im Zuge der Energiewende zu beobachtende Hang zu einer Dezentralisierung der Energieversorgung führe dagegen zu Effizienzverlusten. Die Vorstellung etwa, dass jede einzelne Kommune die Versorgung ihres Gebiets mit Energie alleine sicherstellen könne, sei abwegig. Auch den jetzt von Bayern propagierten Sonderweg halte er für falsch. Es dürfe in Deutschland nicht 16 verschiedene Energiewenden geben. Hellwig und Fahrenschon sprachen sich für eine stärker differenzierende Betrachtungsweise aus. Fahrenschon betonte, dass es im Energie- ähnlich wie im Finanzsektor auf die richtige Rollenverteilung ankomme. Wenn Kommunen Verantwortung für die Energieversorgung vor Ort übernähmen, sei dies grundsätzlich zu begrüßen.

Hellwig meinte, man müsse zwischen Energieerzeugung und –verteilung unterscheiden. Die Energieerzeugung könne auch dezentral erfolgen, das Energienetz aber müsse immer zentral organisiert sein, wobei man durch die Schaffung von Subnetzen dafür Sorge tragen müsse, dass sich Versorgungsunterbrechungen lokal beschränken ließen und nicht zwangsläufig zu einem Zusammenbruch des gesamten Systems führten. Solche Sicherungen seien im Übrigen auch im Bankensystem notwendig. Hier habe sich gezeigt, dass die weltweite Vernetzung der Finanzmärkte mit weitgehenden Ansteckungsgefahren einhergehe, die es in Zukunft zu vermeiden gelte.

V. Fazit

Die Diskussion hat – worauf auch Schröder in seinem Schlusswort hinwies – ein erstaunliches Maß an Übereinstimmung hinsichtlich der eigentlichen Kernfrage des Abends erwiesen: Es gibt keinen vernünftigen Grund, das sparkassenrechtliche Regionalprinzip, das sich mit seiner systemstabilisierenden Wirkung in der jüngsten Wirtschafts- und Finanzkrise bewährt hat, zur Disposition zu stellen. Da auch die juristischen Argumente, mit denen die Monopolkommission die Europarechtswidrigkeit des Regionalprinzips zu begründen versucht, keineswegs unangreifbar sind, besteht die Hoffnung, dass dieser Grundpfeiler des bewährten dreigliedrigen Bankensystems in Deutschland erhalten bleibt.

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Dr. Klaus Ritgen, Deutscher Landkreistag

Programm

19:00 Uhr | Empfang
19:30 Uhr | Begrüßung
Dr. Ulrich Schröder | Hausherr und Präsidialmitglied der Freiherr-vom-Stein-Gesellschaft

19:45 Uhr | Eingangsstatement
Prof. Dr. Hans-Günter Henneke | Hauptgeschäftsführer des Deutschen Landkreistages

20:00 Uhr | Diskussion
Ulrich Grillo | Präsident des Bundesverbandes der Deutschen Industrie e.v. (BDI)
Georg Fahrenschon | Präsident des Deutschen Sparkassen- und Giroverbandes
Prof. Dr. Martin Hellwig | Direktor am Max-Planck-Institut zur Erforschung von Gemeinschaftsaufgaben

21:20 Uhr | Zusammenfassung
Dr. Ulrich Schröder | Vorstandsvorsitzender der KfW Bankengruppe

Moderation
Sven Afhüppe | Chefredakteur des Handelsblatts

21:30 Uhr | Imbiss