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Zukunftsgerechte Finanzarchitektur in Deutschland – 
Was ist angesicht neuer Herausforderungen zu tun?

von Dr. Klaus Ritgen, Deutscher Landkreistag

  Moderator Thorsten Alsleben, Ralph Brinkhaus MdB, Staatsminister Rainer Robra und Prof. Dr. Hans-Günter Henneke, Deutscher Landkreistag (v.l.n.r.)
alle Fotos: © Stein-Gesellschaft/Frank Peters

Am 19.5.2016 führte die Freiherr-vom-Stein-Gesellschaft ihr 9. Hauptstadtgespräch durch. Auf der Tagesordnung stand zum wiederholten Mal die Ausgestaltung der Finanzbeziehun­gen im föderalen Deutschland. Dazu konnten Detlev W. Kalischer als Vertreter der gastge­benden KfW Bankengruppe und Dietrich H. Hoppenstedt, Präsident der Freiherr-vom-Stein-Gesellschaft, zahlreiche Gäste sowie die drei Diskutanten Rainer Robra, Staatsminister des Landes Sachsen-Anhalt, Ralph Brinkhaus, MdB und Stellvertretender Vorsitzender der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, sowie Hans-Günter Henneke, Geschäftsführendes Präsidi­almitglied des Deutschen Landkreistags, begrüßen. Die Diskussionsleitung lag wiederum bei Thorsten Alsleben.

Hoppenstedt umriss in seinen Begrüßungsworten die Ausgangslage: Ende 2019 laufen der Solidarpakt II sowie das Finanzausgleichsgesetz aus; auch wird die Schuldenbremse ab 2020 ihre volle Wirkung entfalten. Der Koalitionsvertrag sieht daher vor, den Finanzausgleich bis zur Mitte der Legislaturperiode zu reformieren, ein Termin, der schon heute nicht mehr zu halten ist, selbst wenn es bei der für den 16.6.2016 geplanten Zusammenkunft der Bundes­kanzlerin mit den Regierungsspitzen der Länder zu einer Verständigung kommen sollte.

Vielzahl offener Fragen

Allerdings ist die Neuordnung des Finanzausgleichs mittlerweile keineswegs die einzige finanzrelevante Frage, die zur Entscheidung ansteht. Henneke, der auch Vizepräsident der Freiherr-vom-Stein-Gesellschaft ist, benannte in seinem Eingangsstatement vielmehr einen ganzen Strauß solcher Themen, für die zeitnah eine Einigung erreicht werden sollte:

Eingangsstatement von Prof. Dr. Hans-Günter Henneke

Dazu gehört zunächst die finanzielle Bewältigung der Folgen des massiven Anstiegs der Flüchtlingszahlen. Henneke erinnerte insoweit daran, dass es – jeden-falls soweit es um die Kosten der Aufnahme und Unterbringung der Schutzsuchenden für die Dauer ihres Anerkennungsverfahrens geht – bereits im letzten Jahr eine Verstän-digung zwischen Bund und Ländern gege-ben hat, die vorsieht, dass der Bund einen erheblichen Teil dieser Kosten übernimmt.
 letztlich von der Zahl der Schutzsuchenden und der Dauer der Anerkennungsverfahren ab, schlägt doch je Antragsteller und Monat eine Summe von 670 Euro zu Buche, ohne dass es sich insoweit um eine „Kopfpauschale“ im engeren Sinne handeln würde. Vielmehr erfolgt die Entlastung der Länder im Wege einer Reduzierung des in § 1 Satz 5 FAG zugunsten des Bundes normierten Festbetrags am Aufkommen der Umsatzsteuer um den aus den genannten Faktoren – zunächst im Sinne eines Abschlages, am Jahresende dann jeweils konkret – errechneten Betrag.

Noch offen ist dagegen die Frage, wie hinsichtlich der weiteren im Zusammenhang mit der Flüchtlingszuwanderung stehenden finanziellen Belastungen ein Ausgleich gefunden werden kann. Immerhin zeichnet sich bei den (flüchtlingsbedingten) Kosten der Unterkunft (KdU), die derzeit überwiegend von den Kommunen, teilweise aber auch Bund getragen werden, eine Lösung ab. Davon kann hinsichtlich der sog. Regionalisierungsmittel keine Rede sein, obwohl sich die Länder dazu bereits einmal verständigt hatten. Zu den offenen Punkten gehören ferner die finanziellen Auswirkungen des Bundesteilhabegesetzes sowie insbesondere die den Kommunen versprochene Entlastung von jährlich 5 Mrd. Euro. Hierzu sollte laut Koalitionsvertrag in dieser Legislaturperiode eine – allerdings erst ab 2018 wirksam werdende – Regelung getroffen werden. Die kommunalen Spitzenverbände hatten sich, wie Henneke unterstrich, ursprünglich erhofft, schon vor diesem Zeitpunkt eine Entlastung zu erreichen. Mittlerweile kämpfe man dagegen darum, dass überhaupt eine Regelung getroffen werde. Die Sorge sei, dass bei einem Scheitern der Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen auch die versprochene Kommunalentlastung verschoben werde. Ein weiteres Thema sei die künftige Förderung strukturschwacher Gebiete. Insoweit mahnte Henneke die Reform der bestehenden Gemeinschaftsaufgabe an und erinnerte an den Satz, dass die Förderung sich am Bedarf und nicht an der Himmelsrichtung ausrichten dürfe. Gemeint ist damit, dass künftig nicht nur die ostdeutschen Länder, sondern auch strukturschwache Gebiete im Westen stärker von Fördermitteln profieren sollten. Auf Ablehnung stieß bei Henneke die jüngst vom Land Bremen vorgetragene Auffassung, bei der Flüchtlingskrise handele es sich um eine staatlich nicht zu kontrollierende, besondere Notsituation im Sinne von Art. 109 Abs. 3 Satz 2 GG, die es gestatte, von den Vorgaben der sog. „Schuldenbremse“ abzuweichen.

Klare Aufgabenverteilung als Grundlage eines transparenten Finanzausgleichsystems – der Vorschlag der Länder für die Neuordnung der föderalen Finanzbeziehungen in der Kritik

Damit war die Grundlage für die anschließende Diskussion gelegt, in der Robra zunächst die Rolle zufiel, den schon im Dezember des letzten Jahres vorgestellten Vorschlag der Länder für eine Neuordnung der bundesstaatlichen Finanzbeziehungen zu verteidigen. Dieser Vorschlag will den bislang in Art. 107 Abs. 2 GG vorgesehenen solidarischen Finanz-ausgleich zwischen den Ländern abschaffen und stattdessen ein durch Zu- und Abschläge modifiziertes Modell der Umsatzsteuerverteilung einführen. Vorgesehen ist des Weiteren, dass der Bund die Länder mit einem im Vergleich zum aktuellen Stand um knapp 9,7 Mrd. Euro erhöhten Betrag unterstützt, eine Summe, die sich an dem sog. Schäuble/Scholz-Papier orientiert, welches insoweit von 8,5 Mrd. Euro ausgegangen war.

Staatsminister Rainer Robra

Robra verglich den Vorschlag mit einer Plastik des Künstlers Tinguely. Wie diese Kunstwerke, die auf den ersten Blick einen verwirrenden Eindruck machten und als Ansammlung von Schrott erscheinen könnten, zeige sich der Charme der von den Ländern erreichten Verständigung ebenfalls erst, wenn das System in Bewegung gerate und seine volle Wirkung entfalte. Der Vorteil der Ländereinigung liege darin, alle Interessen befriedigen zu können. Es werde vermieden, dass den Ländern im Wege der Steuerverteilung zunächst Gelder in den Haushalt zugewiesen würden, von denen die sog. „Geberländer“ einen Teil im Rahmen des Länderfinanzausgleichs nach geltendem Recht an die „Nehmerländer“ transferieren müssten. Dies sei bei den Geberländern zunehmend auf eine letztlich irrationale Ablehnung gestoßen, habe zu einer Klage der Länder Bayern und Hessen beim BVerfG geführt und bewirke eine Entsolidarisierung der Länder, die niemand wünschen könne. Auf der Grundlage der vorgeschlagenen Regelungen, die sehr dynamisch und auf Dauer angelegt seien, gelinge es dagegen, die Länder aufgabengerecht zu finanzieren und sie in die Lage zu versetzen, auch den Kommunen eine aufgaberechte Finanzierung zur Verfügung zu stellen. Eine Überforderung des Bundes sei mit dem Vorschlag nicht verbunden.

Ralph Brinkhaus, MdB

Brinkhaus dagegen kennzeichnete den Ländervorschlag als Vertrag zulasten Dritter und als verpasste Chance. Er verwies auf das Budgetrecht des Bundestages und machte deutlich, dass die seitens des Bundesfinanzministeriums genannte Summe, erst Recht aber der von den Ländern eingeforderte Betrag, von den Abgeordneten noch keineswegs konsentiert worden sei. Er kritisierte die Anspruchshaltung der Länder, die mit immer neuen Forderungen an den Bund heranträten und dabei vergäßen, dass die derzeit zu verzeichnenden Steuerzuwächse überwiegend den Ländern zugute kämen. Vor allem aber – so Brinkhaus – trage der Ländervorschlag dazu bei, die Verantwor-tungsverteilung im Bundesstaat weiter zu verschleiern. Es werde immer weniger transparent, wer im Bundesstaat welche Aufgaben wahrzunehmen und zu finanzieren habe. Das sei auch ein Demo-kratieproblem, weil die Wähler nicht mehr wüssten, wen sie bei der Abgabe ihrer Stimme für was zur Verantwortung ziehen könnten. Indem die Länder vom Bund verlangten, sich an der Finanzierung ihrer Aufgaben zu beteiligen oder diese sogar ganz zu übernehmen, stellten sie auch ihre Eigenstaatlichkeit in Frage. Insoweit sei es typisch, dass die Länder nur dann in der Lage seien, sich zu einigen, wenn sich am Ende kein Land schlechter, aber viele Länder besser stellen würden. Außerdem enthalte der Ländervorschlag absurde Einzelregelungen, bspw. wenn er vorsehe, dass ein Land Bundes-ergänzungszuweisungen dafür erhalten soll, dass es keine Bundesforschungseinrichtungen auf seinem Territorium gibt. Brinkhaus wünschte sich ein System, das den „brüderlichen“ Finanzausgleich zwischen den Ländern beibehält und sowohl auf der Aufgabenseite – etwa durch die Möglichkeit, bei bestimmten Sozialleistungen von bundesgesetzlich vorgegebenen Standards abzuweichen –, aber auch auf der Einnahmenseite – z.B. im Wege von Zuschlä-gen auf Gemeinschaftssteuern – größere Gestaltungsmöglichkeiten und damit Elemente eines Wettbewerbsföderalismus beinhalte.

Für Verantwortungsklarheit und eine strikte Beachtung der bundesstaatlichen Kompetenz-ordnung sprach sich auch Henneke aus. Er erinnerte in diesem Zusammenhang an das Urteil des BVerfG zum Betreuungsgeld. Diese Entscheidung habe einen hervorragenden Anknüpfungspunkt für eine politische Diskussion über die Frage geboten, welche Aufgaben im föderalen Staat Sache des Bundes und für welche Angelegenheiten die Länder zuständig seien. Diese Chance sei leider nicht genutzt worden, was auch Brinkhaus bedauerte, der im weiteren Verlauf der Diskussion die Bundesautobahnen – diese werden nach aktuellem Recht von den Ländern im Auftrag des Bundes verwaltet – als ein Beispiel nannte, bei der der Bund nicht nur als Gesetzgeber, sondern auch als Exekutive tätig werden sollte. Auch über die Möglichkeit einer Bundessteuerverwaltung wurde gesprochen.

Robra, der die Komplexität des von den Ländern vorgeschlagenen Modells zugestand und auch einräumte, dass manche seiner Bestimmungen sich allein aus dem Ziel erklärten, alle Länder zufriedenzustellen, bezweifelte, ob das geltende Verfassungsrecht einfache Lösungen für den Finanzausgleich überhaupt zuließe. Deshalb gehe es auch nicht darum, den Schönheitspreis für ein möglichst schlichtes Modell zu gewinnen, Ziel müsse vielmehr eine angemessene Finanzausstattung aller staatlichen Ebenen sein. Er hielt Brinkhaus entgegen, dass das von diesem gewünschte System auf der Ebene der Länder gleiche Ausgangsvoraussetzungen verlange, die aber – vor allem auch aus historischen Gründen – nicht vorlägen. Es gebe als Ergebnis der Föderalismusreform I schon heute, etwa im Bereich der Beamtenbesoldung, für den Bund und die Länder die Möglichkeit, abweichende Regelungen zu erlassen. Davon sei auch Gebrauch gemacht worden; allerdings habe das BVerfG diesen Gestaltungsspielraum jüngst wieder eingeschränkt. Wollte man den Ländern die Möglichkeit einräumen, von sozialen Standards abzuweichen, würde das vor dem Hintergrund der finanziellen Situation einen „Wettbewerb nach unten“ eröffnen, den niemand verantworten könne. Brinkhaus meinte dazu nur, dass die Länder ihren Spielraum sehr wohl zu nutzen wüssten, wenn es um die Verteilung von Wohltaten gehe, und verwies in diesem Zusammenhang darauf, dass in einigen Ländern das letzte Kindergartenjahr beitragsfrei sei bzw. dass auf Studiengebühren verzichtet werde.

Prof. Dr. Hans-Günter Henneke im Podiumsgespräch

Zu den Kritikern des von den Ländern vorgelegten Vorschlags gehört auch Henneke. Von dem Moderator darauf angesprochen, machte er deutlich, dass er insbesondere den vorgesehenen Wegfall des Länderfinanzausgleichs ablehne. Es habe seinen guten Sinn, dass sich die Länder nach geltendem Verfassungsrecht zunächst untereinander helfen müssten. Die damit verbundene „Weggabe aus Eigenem“ sei ein Kernelement des föderalen Finanzsystems, das beibehalten werden solle. Gebe es nach diesem Ausgleich noch Sonderbedarfe einzelner Länder, kämen gezielte Bundesergänzungszuweisungen in Betracht. Diese dürften aber niemals „Freibier für alle“ sein. Henneke machte auch deutlich, dass die „Vorabeinigung“ der Länder den Prozess der Verständigung auf eine gesamtstaatliche Lösung eher erschwert habe. Nicht ohne Grund sehe der Koalitionsvertrag Verhandlungen von Bund und Ländern unter Einbeziehung der Kommunen und natürlich auch der Parlamentarier vor. Für einen solch umfassen-den Ansatz bestehe jetzt allerdings kein Raum mehr, wenn noch vor Ende der Legislatur-periode ein Ergebnis erzielt werden solle.

Bewältigung der finanziellen Folgen der Flüchtlingskrise

Selbstverständlich spielte auch das Thema „Flüchtlinge“ eine Rolle in der Diskussion. Robra hatte es als ein Beispiel für eine gesamtstaatliche Aufgabe angeführt; für Brinkhaus zählte die Flüchtlingsaufnahme und -integration dagegen zu denjenigen Bereichen, in den die Länder – obwohl nach der bundesstaatlichen Kompetenzordnung an sich für die Wahrneh-mung einer Vielzahl der damit verbundenen Aufgaben zuständig – nach finanzieller Unter-stützung des Bundes riefen.

Tatsächlich steht seit dem Zusammentreffen der Regierungschefinnen und -chefs mit der Bundeskanzlerin Ende April die Zusage des Bundes im Raum, sich substanziell an den flüchtlingsbedingten Mehrkosten der Länder zu beteiligen. Seither sind der Bund und die Länder unverkennbar bemüht, sich bei der kostenmäßigen Bezifferung ihres jeweils eigenen Beitrags zur Bewältigung der Krise gegenseitig zu übertreffen. Die Länder gehen insoweit von 20,6 Mrd. jährlich aus, denen der Bund eine Summe von ebenfalls annähernd 20 Mrd. Euro entgegenhält, in die nicht nur die bereits erwähnten Zahlungen des Bundes an die Länder zum Ausgleich der Kosten für die Aufnahme und Unterbringung der Flüchtlinge während des Anerkennungsverfahrens, sondern bspw. auch Ausgaben zur Verminderung der Fluchtursachen im Ausland einfließen. Vor diesem Hintergrund mahnte Henneke Zurückhaltung an: Angesichts eines flüchtlingsbedingten Bevölkerungszuwachses von weniger als einem Prozent seien jährliche Mehrkosten in Höhe von über 40 Mrd. Euro nicht nur sachlich nicht nachvollziehbar; solche Zahlen würden auch zu politischen Diskussionen führen, die niemand wünsche könne.

Kommunale Entlastung

Moderator Thorsten Alsleben (links)

Immerhin zeigten sich gerade im Bereich der Flüchtlingskosten auch Ansätze für eine mögliche Einigung zwischen dem Bund und den Ländern. Die von Henneke geforderte Übernahme jedenfalls der flüchtlingsbedingten KdU traf weder bei Brinkhaus noch bei Robra auf Widerstand. Ferner wurde deutlich, dass sich alle Diskutanten auch jenseits der flüchtlingsbedingten Mehrkosten eine höhere Beteiligung des Bundes an den KdU vorstellen können. Dass in diesem Fall nach geltendem Verfassungsrecht (Art. 104a Abs. 3 Satz 2 GG) ein Umschlagen in die Bundesauftragsverwaltung droht, wurde von allen Beteiligten als misslich empfunden, weil Bundesauftrags-verwaltung bei einer Massenverwaltung nicht passe. Der Vorschlag von Henneke, Art. 104a Abs. 3 Satz 2 GG so zu ändern, dass bei Geldleistungsgesetzen erst ab einer Finanzie-rungsquote von 75 Prozent Bundesauftragsverwaltung einsetzt, stieß daher ebenso auf Verständnis wie sein Petitum, eine Finanzbeteiligung des Bundes an von den Ländern zu erbringenden Sach- und Dienstleistungen auch weiterhin auszuschließen. Da bei gesetzlich normierten Geldleistungen kaum ein Gestaltungsspielraum der ausführenden Verwaltung bestehe, reiche die Rechtsaufsicht, um einen ordnungsgemäßen Vollzug zu gewährleisten. Soweit es dagegen um Sach- und Dienstleistungen gehe, würde das Aufsichtsregime der Bundesauftragsverwaltung gerade diejenigen Gestaltungsspielräume beschränken, die für ein an die konkreten Verhältnisse vor Ort angepassten Vollzug dringend erforderlich seien.

Tatsächlich steht die noch im Koalitionsvertrag zur Entlastung der Kommunen angekündigte Bundesbeteiligung an den Kosten der Eingliederungshilfe, bei denen es sich ganz wesentlich um solche personenzentrierte Sach- und Dienstleistungen handelt, heute nicht mehr zur Diskussion. Henneke begrüßte das ausdrücklich und plädierte dafür, dass die dringend erforderliche Stärkung der kommunalen Finanzausstattung um die im Koalitionsvertrag versprochenen 5 Mrd. Euro entweder im Wege einer Beteiligung des Bundes an einer Geldleistung – wie den KdU – oder durch eine Verbesserung der kommunalen Einnahme-situation, bspw. durch einen höheren kommunalen Anteil an der Umsatzsteuer, bewerk-stelligt werden sollte.

Noch in einem weiteren, sehr grundsätzlichen Punkt wurde Einigkeit erzielt: Der Ländervorschlag für die Neuordnung der bundesstaatlichen Finanzbeziehungen sieht vor, auf Seiten der Länder die Finanzkraft der Kommunen künftig mit 75 Prozent, statt mit bislang 64 Prozent zu berücksichtigen. Henneke bezeichnete dies als Schritt in die richtige Richtung. Nur wenn die im bundesweiten Vergleich sehr unterschiedliche Finanzkraft der Kommunen möglichst umfassend berücksichtigt werde, würden die Länder mit eher finanzschwachen Kommunen in die Lage versetzt, diese aufgabengerecht zu finanzieren. Robra teilte diese Auffassung, Brinkhaus widersprach ihr nicht.

Schließlich bestand Übereinstimmung, dass sich das Zeitfenster, innerhalb dessen eine Verständigung über die Neuordnung der föderalen Finanzbeziehungen möglich erscheint, zu schließen beginnt.

Dr. Dietrich H. Hoppenstedt, Präsident der Freiherr-vom-Stein-Gesellschaft e.V.

Podiumsdiskussion im Historischen Kassensaal der KfW Bankengruppe

Detlev-W. Kalischer, Direktor der KfW Bankengruppe

Programm

ab 18:30 Uhr | Eintreffen

19:00 Uhr | Begrüßung
Dr. Dietrich H. Hoppenstedt Präsident der Freiherr-vom-Stein-Gesellschaft e.V.

19:10 Uhr | Eingangsstatement
Prof. Dr. Hans-Günter Henneke Geschäftsführendes Präsidialmitglied des Deutschen Landkreistages

19:20 Uhr | Diskussion

Rainer Robra Staatsminister des Landes Sachsen-Anhalt

Ralph Brinkhaus MdB und Stellvertretender Vorsitzender der CDU/CSU-Bundestagsfraktion

Prof. Dr. Hans-Günter Henneke Geschäftsführendes Präsidialmitglied des Deutschen Landkreistages

21:00 Uhr | Moderation und Zusammenfassung
Thorsten Alsleben

anschließend Imbiss

Die Veranstaltung wird im Hause und mit freundlicher Unterstützung der KfW Bankengruppe durchgeführt.

Der Diskussionsbericht steht auch als pdf-Datei zum Download zur Verfügung: